第三章公共决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自 然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范 决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行 为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差 异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的。其决策 程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治一行政行为，实际上也是公共决策行为。 正如著名的行政学家赫伯特·西蒙(H.Simo)所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说， 公共决策体制就是政治一行政体制。 第一节公共决策体制概述 要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们 将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”一一决策权力，并介绍中西方公 共决策权力的分配和运作方式。 ”、 公共决策体制的构成 公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组 谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的 面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成 的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是 具备决策权力，从事决策活动的组织。 因此，公共组织的一般构成因素有：(1)人。人员是决策组织的核心：(2)财。包括维持组织 存在所需的经费、决策活动的开支等：(3)物。包括组织賴以存在的物质载体，如场地、房屋、办 公用品，通讯器材等：(4)机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定：(5)职位设置。 指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定：(6)权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来 自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相 连：(7)权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认： (8)团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识：(9)组织目标。指组织成员 认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的：(10) 规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度：(1)技术。不 仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”：(12)信 息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集 整理、制造、传递、反馈的过程：(13)组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中 的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成 诸因素中是最为复杂的部分
1 第三章 公共决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自 然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范、 决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行 为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差 异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策 程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治－行政行为，实际上也是公共决策行为。 正如著名的行政学家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说， 公共决策体制就是政治－行政体制。 第一节 公共决策体制概述 要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们 将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”——决策权力，并介绍中西方公 共决策权力的分配和运作方式。 一、公共决策体制的构成 公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组织 谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的 面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成 的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是 具备决策权力，从事决策活动的组织。 因此，公共组织的一般构成因素有：（1）人。人员是决策组织的核心；（2）财。包括维持组织 存在所需的经费、决策活动的开支等；（3）物。包括组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办 公用品，通讯器材等；（4）机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定；（5）职位设置。 指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定；（6）权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来 自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相 连；（7）权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认； （8）团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识；（9）组织目标。指组织成员 认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的；（10） 规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度；（11）技术。不 仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”；（12）信 息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集、 整理、制造、传递、反馈的过程；（13）组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中 的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成 诸因素中是最为复杂的部分
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：(1) 决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是 选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”)：①(2)决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程：(3)决策规则和方式。韦伯斯特说， 规则是“指导行为、行动的规定指南·，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所道循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧，而是取决于决策规则”。 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公 共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成 本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。 二、公共决策体制的结构 组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。● 对公共决策体制的结构别分，自吉至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯(MaxW©br) 的科层式结构，泰勒(F.Ty1or)“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1.纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院一直辖市 政府一区政府与国务院一省政府一市政府一县政府一乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层 级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定若决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行 但不利于发挥下级决策组织的创造性：而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能致 令不行，削弱最高决策的权威性。 2.横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因 罗伯特·A·达尔著现代政治分析上海：上海译文出版社
2 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1） 决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是 选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；①（2）决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说， 规则是“指导行为、行动的规定指南.，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧，而是取决于决策规则”。② 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公 共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成 本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。 二、公共决策体制的结构 组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。③ 对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber） 的科层式结构，泰勒（F.Tylor）“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1．纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市 政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层 级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行， 但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政 令不行，削弱最高决策的权威性。 2．横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常， 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因 ① 罗伯特·A·达尔著.现代政治分析.上海：上海译文出版社. ② [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著.公共物品、公共企业和公共选择.北京：经济科学出版社，2000：9 页. ③ 鲁品越编译.社会组织学.北京：中国人民大学出版社，1989：10－11 页
各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。 随者社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整，其变化及趋势主要表现在： (1)在横向结构上， 方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境：而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来，若重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政簧分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息溶询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。 (2)在纵向结构上，分权成为体制政革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我 国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 三、决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。①日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1.，决：权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志随加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的 能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力：权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。①决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是：(1)说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服：(2)威胁：对权力作用对象至少意味若某种利益的净损失：(3)交换：交换的基础是双方 均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式：(4)施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持 决策权力角遂的中心问颗是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的（意识形态的）， 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以
3 各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。 随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整，其变化及趋势主要表现在： （1）在横向结构上， 一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。 （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我 国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 发展。 三、决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。①日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1．决策权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的 能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力；权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。②决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方 均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)， 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以 ① [美]查尔斯·林德布洛姆著.决策过程.上海：上海译文出版社，1988:47 页。 ② [日]大岳秀夫.政策过程.北京：经济日报出版社，1992:124－125 页
利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益 之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益 的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的 认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。 其次，公共决笛权力的坛行实质上就是各种利益相博森的过程。决策权力运行的衬程就是名 种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间， 也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈 的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基 础上形成的满意决策。 最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化， 社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制做出相应的反 应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社 会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将 带来更大的压力和挑战。 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者 说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中（如立法机关、行政机关、司法机关和 执政党)拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使 用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公 民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要 的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有 种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参 政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公 共决策过程中将发挥越来越重要的作用。 2.中西方公共决策权力的分配及运作 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起 决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体 制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国 的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异 决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。 (1)西方公共决策权力的分配及运作 美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的 政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共 决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权 威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活 动中所起的作用和产生的影向是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不 尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公 共决策体制的中心地位：在有些国家，政府是公共决策体制的核心，在有些国家，国家元首拥有实 权，在公共决策过程中发挥着主导作（在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策 中很少起实质性的作用)
4 利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益 之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益 的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的 认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。 其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各 种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间， 也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈 的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基 础上形成的满意决策。 最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化， 社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制做出相应的反 应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社 会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将 带来更大的压力和挑战。 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者 说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中（如立法机关、行政机关、司法机关和 执政党）拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使 用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公 民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要 的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有 一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参 政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公 共决策过程中将发挥越来越重要的作用。 2．中西方公共决策权力的分配及运作 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起 决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体 制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国 的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异， 决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。 （1）西方公共决策权力的分配及运作 美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的 政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共 决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权 威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活 动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不 尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公 共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心，在有些国家，国家元首拥有实 权，在公共决策过程中发挥着主导作（在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策 中很少起实质性的作用）
以美国为例，在官方的政策丰体中，作为行政机关的总统拥右广泛的实质性的公共决策权力」 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大：而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。如美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来原之一。在非官方的政策主 体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且 作用也是做乎其微的。 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程 中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行者某种‘利益聚 合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。“虽然这样，在 西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面，在政箭执行中，政登通过控制和影响行政机物来实现对政箭执 行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构，从而获得行政大权。 (2)我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道 ,一个是人 民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉 实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制 内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众：立法 机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府：司法机关遵从党的意志， 一方面监督人 民，另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。 作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结：而两种结构决策与
5 以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力， 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大；而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。①美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主 体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且 作用也是微乎其微的。 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说， 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程 中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚 合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。②虽然这样，在 西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执 行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构，从而获得行政大权。 （2）我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人 民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉 实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制 内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法 机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人 民，另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。 作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与 ① [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:50 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:55 页